快讯：从协调组织到政府部门 中国应急管理制度之变

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在以往的应急管理体制中，协调多通过上级领导的权威实现，构建应急管理部要求依靠制度进行协调。

应急管理体制是国家应对突发事件的组织方法。 具有体制刚性、决策机制，是影响应急管理效率的最重要因素。

回顾70年快速发展的光辉历史，新中国应急管理体制发展有四个里程碑:一是1950年成立的中央救援委员会二是1989年成立的中国国际减灾十年委员会三是2005年成立的国务院应急管理办公室四年成立的应急管理部

中央灾害救援委员会

有一种说法认为，中国是自然灾害频发的国家，有无灾害不会到一年。 新中国成立之初，百废待兴，百业待行动，社会对灾害风险十分脆弱。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。 该法第18条规定，政务院(国务院前身)设立政治法律委员会，指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。 内务部是民政部的前身，履行灾害救济职能。

1950年2月27日，政务院政治法律委员会召开会议，设立中央救济委员会。 作为全国救援事业的最高指挥机构，中国的救援方针明确为生产自助、社会互助、劳动者救济、补助所需的救济。 中央救援委员会成员包括内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部、交通部、铁道部、贸易部、卫生部、中华全国妇联等多个部门。 很明显，这是高级议事协调机构。

如果建立以前流传下来的农业国家，洪水灾害、干旱、蝗灾是自然灾害的三级。 治国必治水。 设立了中央救济委员会，另外，我国于1950年6月3日设立了中央防洪总司令部，办公室设在水利部。 根据历史经验，大灾害之后发生了大流行。 1949年10月27日，我国成立了中央防疫委员会。

这样，以中央救灾委员会为核心，中央防洪总指挥部和中央防疫委员会为两翼，以各相关职能部门为基础，三个高层次议事协调机构形成了中国灾害管理的雁行模式。 1954年9月，随着第一部宪法的颁布和国务院的成立，政治法律委员会的使命宣布完成。

改革开放前，我国社会多而杂，灾害管理协调要求不高，仅限于防洪、防疫等行业。

中国国际减灾十年委员会

1987年12月11日，第42届联合国大会明确将1990年代定为国际减灾十年。 其首要目标是通过国际社会特别是发展中国家的共同努力，减少灾害造成的生命、财产损失和经济动荡。

1988年11月5日，国家民政部、经济贸易部、外交部等11个部门向国务院提交了《关于设立中国国际减灾十年委员会的指示》。 次年3月1日，国务院批准，同意成立中国国际减灾十年委员会。 该机构属于部际协调机构，由民政部主导。

参加国际减灾十年计划，大大提高了我国的防灾减灾能力，实现了救灾与减灾的结合，加强了与国际社会的减灾合作。 1991年5、6月发生华东水灾，安徽和江苏受损最严重。 在应对过程中，中国改变了封闭的救援模式，首次向国际社会请求援助。

2000年，随着国际减灾十年接近尾声，中国国际减灾十年委员会的存续成为重要问题。 今年10月11日，中国将中国国际减灾十年委员会更名为中国国际减灾委员会，办公室设在民政部。 从角色定位来看，中国国际减灾委员会的业务范围已经远远超出国际防灾减灾合作，还负责国内灾害管理。 从性质上说，该组织已不再是部际协调机制，而是发展成了议事协调机制。 2005年4月2日，国务院办公厅发文，将中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，名副其实。

此外，20世纪80年代末以来，中国设立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安委会等议事协调机构。

这些机构的建立，从一个侧面反映了我国灾害越来越多的复杂性和跨界性。 但是，这些机构以议事为手段，以协调为目的，没有独立的机构和编制，而且各成员单位重叠、交叉，应对巨大灾害绰有余，不够充分。

国务院应急管理办公室

2003年非典疫情成为备受瞩目的焦点，在这一突发事件的推动下，以我国综合性为特征的现代应急管理体制开始出现。 2005年，国务院办公厅设立国务院应急管理办公室，负责国务院应急管理日常工作和国务院总值班工作，履行应急预案、新闻汇总和综合协调三大职能，发挥运转枢纽作用。 随后，省区市、地级市、县级市政府也在办公厅(室)内部设立了应急预案。

在应急处理的三个功能中，综合协调是最重要的。 但是，应急措施由于规格低、权威不足等原因，难以履行这一责任，造成马拉大车的困境。 而且，应急预案与上级议事协调机构和专业职能部门并存，它们之间关系混乱，责任不明确。 但是，应急预案三制建设为核心，为我国初步建立了综合应急管理的制度安排，其努力方向是正确的，历史功绩是抹杀不了的。

应急管理部

年，中国整合了11个部门的13项职责，建立了应急管理部。 、原国务院办公厅的应急管理责任也移交给了应急管理部。 并承担国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原灭火指挥部、国家防汛抗旱指挥部、国家减灾委员会、国务院安委五个高级议事协调机构办公室的职责。

建立应急管理部是我国完整的应急管理体制，是提高应急管理能力的重要措施。 与前三个应急管理组织相比，应急管理部的组建表明，我国应急管理的主导组织正从虚到实地迅速发展。

应急管理部整合了5个高级议事协调机构办公室和国务院的应急处理，进一步理顺了关系，加强了协调力度。 另外，在应急管理部的努力下，约20万公安消防、武警森林部队顺利过渡为隶，组成了国家消防综合性应急救援队，应急救援更加强大。

可以说，现有的应急体制设计体现了站在云和踏实两者之上的理念。 而且，在以往的应急管理体制中，协调往往依赖于高级领导的权威。 建立应急管理部要求依赖制度进行协调。

当然，面对越来越多复杂的公共安全形势，应急管理需要更强有力的协调与协调相匹配的权威。 应急管理改革是一项整体、系统、协同的工程，需要立足于长远、持续的发展力量。

我们相信，随着改革的深入，统一领导、权利与责任匹配、高效权威的大国应急体系，将为中华民族实现伟大复兴的梦想提供更加坚实有力的安全保障。

□王宏伟(中国人民大学公管学院副教授)